سلب مالکیت بسبب منافع عمومی در حقوق فرانسه
مقدمه
مفهوم سلب مالکیت بسبب منافع عمومی این است که ادارات دولتی و با شهرداری ها و همچنین موسسات ملی که هدفشان رفع نیازمندیهای عمومی است بتواند اموال غیر منقول خصوصی (نظیر زمنی و ساختمان) را در مقابل پرداخت بهای عادله به نیازمندیهای عمومی (مثلاً توسعه و ایجاد معابر و بناهای عمومی) اختصاص دهند.
سلب مالکیت تا حدی با ملی کردن مالکیت شباهت دارد که بعداً در باره آن سخن خواهیم گفت.
برای سلب مالکیت و انتقال ملک بمتقاضی رعایت تشریفات خاصی ضروری است که عبارت از دادرسی مخصوصی میباشد که بوسیله دادگاههای اختصاصی صورت میگیرد, زیرا اعمال آن مستلزم رعایت مصالح موسسات عمومی و سرعت در دادرسی است که از دادگاههای عمومی نمیتوان آنرا توقع داشت.
در حقوق فرانسه, متقاضی سلب مالکیت, اعم از اینکه ادارات دولتی و یا ششهرداری و یا موسسات ملی باشد, در صورت نیاز, نقشه عملیات خود را ترسیم میکند و آنرا با توضیحات کامل و ذکر دلائل نیازمندیهای خود بفرمانداری ارسال میدارد. پس از وصول این درخواست بفرمانداری و انجام تحقیقات لازم, پرونده امر بدادگاه اختصاصی سلب مالکیت فرستاده میشود.
دادگاه پس از رسیدگی حکم به سلب مالکیت مدعی علیه و انتقال آن به متقاضی در برابر بهای عادله صادر میکند. این حکم قابل رسیدگی پژوهشی و فرجامی است.
سلب مالکیت در قوانین ایران نیز پیش بینی شده و مطابق اصل 15 متم قانون اساسی باید بموجب قانون باشد. در ایران بر سلب مالکیت قانون واحدی حکومت نمیکند و از این حیث بین قوانین سلب مالکیت و مراجع رسیدگی و تشریفات آن هم آهنگی وجود ندارد. بعبارت دیگر سازمان اداری ایران از نظر رسیدگی بدعاوی بین دولت و موسسات ملی و افراد مردم هنوز ناقص است و رسیدگی باین اختلافات بیشتر در مراجع اداری صورت میگیرد. شورای دولتی هم که آخرین مرجع رسیدگی بدعاوی مذکور است با وجود تصویب آن از سال 1339 تا کنون تشکیل نشده است.
اولین قانونی که درباره سلب مالکیت وضع گردید, برای توسعه معابر بود و در دوم مهر ماه 1306 بصورت ماده واحده بتصویب رسید.
این قانون مقرر میداشت: وزارت مالیه مجاز است مبلغ 135 هزار تومان از محل اضافی عایدات 1305 برای آوردن آب رودخانه از خارج بتهران و تادیه قیمت خرابی وارده از عریض شدن خیابان و ساختمان همان خیابانها پرداخت نماید.
ماده مذکور تنها پرداخت خسارت ناشی از عریض شدن خیابانها را معین کرده و طرز رسیدگی بدان را تعیین نکرده بود. سپس در 23 آبانماه 1312 قانون احداث و توسعه معابر و خیابانها بتصویب رسید. این قانون طرز رسیدگی را هم معین نمود. بالاخره در اول تیر ماه 1320 قانون اصلاح قانون توسعه معابر تصویب شد که رسیدگی باختلاف میان شهرداری و مالکین را به هیئت حل اختلاف سه نفری مرکب از نماینده انجمن شهر, نماینده دادگستری و نماینده وزارت کشور واگذار کرد. رای هیئت نیز غیر قابل شکایت و قطعی بود.
تصویبنامه هیئت وزیران 27 شهریور ماه 1325 در 43 ماده چگونگی تشکیل هیئت حل اختلاف, شرایط دادخواست, احضار اصحاب دعوی, طرز رسیدگی, صدور اجرائی و غیره را معین کرد.
قانون 1320 و تصویبنامه آن مدت زیادی مورد استفاده شهرداری بود و سپس بموجب قانون نوسازی و عمران شهری مصوب 1347 ملغی گردید.
بعداً قوانین و مقررات دیگری در موضوعات مختلف تصویب شد: از قبیل قوانین بهره برداری از معاون مصوب اردیبهشت ماه 1336, روابط مالک و مستاجر مصوب خرداد ماه 1339_ ااصلاحات ارضی مصوب دیماه 1340 و ما بعد _ ملی شدن جنگلها و مراتع مصوب 6 بهمن ماه 1341 سهیم شدن کارگران در سود کارخانه مصوب دیماه 1341 و متمم آن مصوب خرداد ماه 1343 _ طرز تقویم و تملک اراضی مورد نیاز سد فرحناز پهلوی ( لتیان) مصوب 28 اردیبهشت ماه 1345 _ حفظ و حراست آبهای زیرزمینی مصوب 27 آذرماه 1347 _ نوسازی و عمران مصوب 27 آذرماه 1947 _ نوسازی عباس آباد مصوب 27 آذرماه 1950 _ اینها در زمره قوانینی است که در آن سلب و تحدید مالکیت پیش بینی شده است.
در میان این قوانین, قانون نوسازی و عمران شهری مصوب 1347 از لحاظ شهرسازی و شهرداری از همه مهمتر است. این قانون درباره تصرف و خرید املاک مردم بمنظور اجرای طرحهای نوسازی و عمران و ایجاد تاسیسات شهری و توسعه و اصلاح معابر و نیز نظارت بر ساختمان و طرز استفاده از اراضی داخل در محدوده شهرها مقرراتی وضع کرده است.
بموجب این قانون, شهرداری مکلف است که پس از تصویب طرح مورد نظر خود, در ظرف یکماه جزئیات طرح و تاریخ شروع و مدت تقریبی اجرای آنرا جهت اطلاع عموم آگهی کند و ظرف 3 ماه پس از آگهی مزبور نسبت بپرداخت قیمت اراضی و اماکن بصاحبان املاک اقدام و سپس با دو ماه مهلت برای تخلیه ملک, نسبت بتصرف و تخریب آنها عمل نماید. عدم مراجعه مالک یا مالکین برای دریافت بها مانع طرح نخواهد بود.
ارزیابی زمینها و ساختمانهائی که به ترتیب مذکور بتصرف شهرداری در می آید توسط هیئتهائی که شهرداری تعیین میکند انجام میگیرد.
در هر مورد که بموجب این قانون ملکی باید بهشهرداری منتقل شود, هرگاه مالک امضای سند و انتقال ملک استنکاف کند, دادستان شهرستان یا نماینده او اسناد انتقال و دفاتر مربوطه را امضاء خواهد کرد و بهای ملک بصندوق ثبت سپرده خواهد شد.
دراین مقاله سعی شده است که سلب مالکیت در حقوق فرانسه, و تحولاتی که در طی زمان در مفهوم آن و طرز رسیدگی بآن پیدا شده است مورد مطالعه قرار گیرد.
با ملاحظه این نکات خواهیم دید که طرز دادرسی در سلب مالکیت با دادرسی عادی فرق دارد و رسیدگی بآن در صلاحیت دادگاههای اختصاصی است. تشریفات رسیدگی, ارزیابی املاک, انتقال و غیره با ترتیب خاصی صورت میگیرد تا از یک سو حقوق مالکان و از سوی دیگر حقوق متقابل دولت و موسسات عمومی حفظ و حمایت شود.
در حقوق قدیم فرانسه, مقررات سلب مالکیت تدوین نشده بود. زیرا حکومت سلطنتی بود و شاه در واقع مالک تمام اراضی کشور بحساب می آمد و نسبت بآن اختیار مطلق داشت. افراد ملت با اجازه وی از این اموال استفاده میکردند و بکشت و زرع و احداث ساختمان و دیگر امور می پرداختند. هنگامیکه شاه موافقت بدادن ملکی بیکی از رعایای خود میکرد, در واقع اجازه استفاده از املاک خود را بوی میداد و عین ملک مبلغی بر سم عوض از طرف رعیت صورت میگرفت که باصطلاح آنروز بآن مطالبه ملک یا استرداد ملک می گفتند میزان مبلغ مذکور ثابت نبود و همیشه از طرف دولت برای مدتی معین میشده است.
این ترتیب تا انقلاب کبیر فرانسه دوام داشت ولی بعداً بر اثر انقلاب و تحولات ناشی از آن, تقاضای مطالبه ملک از جانب رعایا رو بازدیاد نهاد.
قوانین انقلابی سعی در توسعه حقوق رعایا داشتند مثلاً اعلامیه حقوق بشر که بعداً از انقلاب تدوین شد و سپس جزء موضوعه فرانسه گردید, در ماده 17 خود برای اولین بار چنین مقرر میداشت:
حق مالکیت خصوصی همیشه قابل احترام و غیر قابل تجاوز است, و کسی را نمیتوان از آن محروم کرد, مگر برای احتیاجات عمومی و یا اجازه قانون و با پرداخت قبلی بهای عادله.
در این ماده دلائلی که سلب مالکیت را مجاز میسازد بدین شرح است:
1 _ وجود احتیاجات عمومی.
2 _ اجازه قانون.
3 _ الزام پرداخت بهای عادله پیش از خلع ید مالک.
بموجب قوانین کنونی سلب مالکیت, رعایت مراتب فوق در دست ادارات دولتی و موسسات عمومی است که بوسیله مقامات عالیرتبه کشوری (استانداران و فرمانداران) صورت میگیرد ولی بعد از سال هشتم انقلاب کبیر فرانسه با دخالت شورای استانداری انجام میشد که بیشتر جنبه اداری داشت تا جنبه قضائی.
پس از روی کارآمدن ناپلئون بناپات و برقراری رژیم امبراطوری, قانون مدنی تدوین شد. ماده 545 آن قانون با استفاده از مفاد اعلامیه حقوق بشر موارد سلب مالکیت را توسعه داد, چه ماده مذکور بجای استعمال عبارت احتیاج عمومی عبارت فایده عمومی که معنای آن وسیعتر از معنای اولی است بکاربرد.
قانون 10 مارس 1810 ناپلئون آئین دادرسی بدان را نیز تعیین کرد, و رسیدگی مقدماتی سلب مالکیت را بمقامات اداری محول ساخت و رسیدگی بعدی را در صلاحیت مقامات قضائی قرار داد تا آنان با رسیدگی های لازم ملک را از مالک اصلی بمتقاضیان انتقال دهند و بهای عادله آنرانیز معین نمایند. ولی اعمال قانون مذکور سبب شد که دادرسی بطول انجامد و بهای ملک نیز بطور دقیق و واقعی تعیین نشود. زیرا در رسیدگیهای اداری چنانکه باید و شاید باصول و موازین قضائی توجهی نمیشد.
بعد از ناپلئون بر اثر ازدیاد کارهای ساختمانی ( راههای شوسه, راههای آبی و مجاری و کانالها و غیره) قانون 7 ژوئیه 1833 تصویب شد که کلیه مراحل رسیدگی را در صلاحیت دادگاههای دادگستری گذاشت تا سلب مالکیت با مراقبت و دقت کامل صورت بگیرد. تقویم املاک نیز بعهده هیئتی از مالکین واگذار شد که خود آنان نیز بطور غیر مستقیم در آن ذینفع بودند و میتوانستند بهای املاک را معین کنند. ولی آنهم بعدها نتیجه خوبی نداد چه اعضای هیئت در ارزیابی املاک جانب کالکین را بیشتر از متقاضیان نگهمیداشت و بیطرفی کامل رعایت نمیشد.
بتدریج قوانین متعددی برای عمران و آبادی کشور وضع گردید که موراد سلب مالکیت را توسعه داد و در طرز رسیدگی بدان نیز تسهیلاتی ایجاد کرد, مثلاً قانون 30 مارس 1836 نحوه تملک زمینرا برای انجام کارهای نظامی بوسیله مقامات مربوطه معین کرد و در طرز رسیدگی بدان نیز تسهلاتی قائل شد. قانون 21 مه 1936 راجع به تملک و ارزیابی زمین برای ایجاد راههای ارتباطی شهرها و روستاها, دادرسی ساده ای با حضور هیت منصفه سه نفری ترتیب داد. ولی کلیه این مقررات بوسیله قانون 3 مه 1841 اصلاح و تنظیم گردید و این قانون مهمترین قانون سلب مالکیت قرن اخیر در فرانسه بوده است.
در دوره جمهوری سوم و چهارم موارد سلب مالکیت بعلت ازدیاد کارهای ساختمانی توسعه پیدا کرد. ولی تشریفات زائد قانون 1841 سبب اطاله دادرسی وبد. بدین جهت قوانین 6 نوامبر 1917 و 1918 و ژوئن 1921 بتصویب رسید. مفاد این قوانین مربوط بسلب مالکیت از نواحی معین و برای جلوگیری از افزایش بهای بعضی از مناطق کشور بود. ولی اجرای قوانین مذکور هم چنانکه باید و شاید نتیجه مناسبی نداد زیرا نقایص کار زیاد بود و همین امر سبب پیچیدگی دادرسی و اطاله آن میگردد.
دولت پیرنوال بالاخره با استفاده از اختیارات تام بموجب تصویبنامه 8 اوت 1930 و 30 نوامبر 1935 طرز رسیدگی را تا حدی تغییر داد و موارد نقص را تکمیل کرد. در این تصویبنامه ها بدو نکته زیر توجه شده بود:
1 _ سعی در سادگی و سرعت در دادرسی.
2 _ سعی در تقویم ملک به نحوی مناسبتر تا دولت از آن متضرر نشود. بدینجهت تصویبنامه عمل ارزیابی را که سابقاً در اختیار هیئتی مخصوص بود, بعهده کمیسیون داوری سه نفری واگذار نمود که ریاست آن با یکی از قضات دادگستری بود, و دو نفر عضو آن نیز یکی نماینده اداره دولتی یا ملی و دیگری نماینده مالک ملک بود. تصمیمات کمیسیون نیز قابل رسیدگی در دادگاههای دادگستری بود.
3 _ این تصویبنامه دادرسی مخصوص بنام دادرسی فوری و دادرسی خیلی قوری, پیش بینی نموده و شرایط آنرا نیز تعیین کرده بود.
ولی تصویبنامه مذکور نیز عملاً منجر به نتیجه خوبی نگردید: زیرا دادرسی بکندی صورت میگرفت که هم بضرر متقاضی سلب مالکیت و هم بضرر مالک تمام میشد. و از طرف دیگر نیز متقاضیان از موقعیت خود سوء استفاده میکردند و تقاضای خود را همیشه طوری بیان میداشتند که مورد را با دادرسی فوری که جنبه استثنائی داشت منطبق بکنند این نیز بسبب انحراف دادگاه و ناراحتی و تضرر مالک میشد.
دادرسی های استثانائی که بموجب نصوص قانونی و بعلت تغییرات حاصله بوجود آمده بود رو بتزاید گذاشت بطوریکه تعداد آنها تا سال 1958 که اصلاحات اساسی در قوانین سلب مالکیت بعمل آمده متجاوز از 163 نوع شده بود و این نیز سبب اختلال و بی نظمی بیش از حد دادرسی و عدم تامین قضائی میگردید. بعلاوه قضات دادگستری که برای ارزیابی ملک در هیئتهای مربوطه تعیین میشدند اطلاعات کافی در آن مسائل نداشتند: ارزیابی اموال غیز منقول و تعیین میزان خسارت و سرقفلی و غیره که بوسیله آنان بعمل میآید چندان رضایت بخش نبود و همچنین حل اختلاف بوسیله داوری در دادگاه استان نیز که قانون پیش بینی کرده بود نتایج چندان مناسب نمیداد.
طرز رسیدگی هم متناسب با توسعه عملیات ساختمانی خواه برای ایجاد آپارتمانهای مشترک, خواه برای سایر عملیات عمران و آبادی نبود. بدینجهت برای رفع احتیاجات جدید مقررات نوی وضع گردید از آنجمله قانون اوت 1953 زیر عنوان قانون اراضی که موارد سلب مالکیت را برای احداث ساختمان توسعه داد و قانون 7 اوت 1957 که برای توسعه و احداث ساختمانهای مسکونی و تجهیزات آنها بود بتصویب رسید.
در جمهوری پنجم که دولت ژنرال دو گل تشکیل گردید و اختیارات وسیعی بموجباصل 92 قانون اساسی 1952 گرفت. در امور سلب مالکیت نیز مانند سایر موارد مذکور در اصل 92 مقررات جدیدی بصورت تصویبنامه وضع و بمرحله اجرا گذاشت. تصویبنامه 27 اکتبر 1958 برای این منظور صادر گردید که هدف آن عبارت بود از:
_ حذف دادرسیهای فوری و اعمال دادرسی بطریق عادی بجز در چند مورد استثنائی.
_ اصلاح و تغییر مقررات رسیدگی اداری و وظائف متقاضی.
_ امکان تعیین بهای ملک پیشش از پایان رسیدگی اداری.
_ انجام ارزیابی بوسیله دادرسی ویژه بنام دادرس امور ارضی با کسب نظر رئیس ثبت محل و یکی از سردفتران محلی.
_ وضع مقررات مختلفه بمنظور توسعه و تسهیل عملیات ساختمانی و جلوگیری از بالا رفتن بیهوده بهای زمین و سفته بازی.
هر چند تصویبنامه 1958 سبب تسهیل در رسیدگی شد ولی عملا نقایصی داشت که میبایستی با تنظیم ائیننامه اجرائی در رفع آن کوشید بالاخره قانون 26 ژوئیه 1962 بتصویب رسید که قوانین سابق را اصلاح و بسه نکته زیر توجه کامل نمود:
1 _ اصلاح وضع دادگاههای اختصاصی سلب مالکیت: باین بیان که بر اثر فشار مجلس سنا بجای تعیین دادرس واحدی برای ارزیابی املاک, هیئتی معین گردید که ارزیابی را بطور دقیقتر و مناسبتر دهد.
این قانون میبایستی پس از گذشتن دو ماه از تاریخ انتشار با تنظیم آئیننامه اجرائی بمرحله اجرا گذاشته میشد, ولی متاسفانه تنظیم آئیننامه باشکالات عدیده برخورد کرد و بتصویب نرسید و در نتیجه قانون 1962 عملاً اجرا نشد. بالاخره قانون 10 ژوئیه 1965 تصویب شد که با تغییر و اصلاح قانون 1958, باز هم برای ارزیابی, دادرس امور ارضی را ابقاء کرد.
2 _ تغییر نحوه ارزیابی: ماده 22 قانون 1962 ماده 21 تصویبنامه 1958 را نسخ و قواعد محدودی معین نمود تا از بالا رفتن بیهوده بهای زمین و سفته بازی جلوگیری شود و این ترتیب فوراً بمرحله گذاشته شد.
3 _ ایجاد حق تقدم در خرید اراضی محدوده شهری و نواحی ساختمانی برای متقاضیان سلب مالکیت: قانون 1962 مقررات سابق را تغییر داد و ترتیب کاملاً تازه ای اتخاذ کرده که وضع سابق را اصلاح نمود.
مفهوم کنونی سلب مالکیت و مقایسه آن با طرق دیگر تصاحب اموال در فرانسه
تعریف جامع و مانع سلب مالکیت بسبب تحولات موجود در آن دشوار بنظر میرسد, اگر سلب مالکیت بسبب منافع عمومی باشد میتوان گفت که مفهومش عبارتست از اینکه: دولت یا موسسات عمومی, مالکیت مال یا حقوق غیر منقول یا استثنائاً حقوق معنوی را بسبب منافع عمومی و با پرداخت قبلی بهای عادله آن و بطور یکجانبه, تملک میکنند. برای تشریح این بهتر است که مفهوم سلب مالکیت را با دیگر طرق تصاحب املاک مقایسه کنیم:
سلب مالکیت و مصادره اموال
مصادره اموال عبارت از عملیاتی است که بموجب آن دولت یا ادارت دولتی بطور یکجانبه اشخاص حقیقی و یا حقوقی را بمنظور رفع احتیاجات استثنائی و موقتی, با شرایط قانونی مجبور میکند که خود یا بوسیله شخص ثالثی تعهد بانجام کاری کنند و یا حق استعمال اموال غیر منقول و منقول خود را بدولت واگذار نمایند.
با ملاحظه سلب مالکیت و مصادره اموال میتوان گفت که مفهوم آندو کاملاً از هم جدا نبوده بلکه بهم شباهت زیادی دارند. ذیلاً میتوان آندو را با هم مقایسه کرد.
از لحاظ ماهوی : با وجود اختلاف شکلی میتوان جهات تشابهی بین سلب مالکیت و مصادره اموال پیدا کرد. چه هدف هر دو انجام کارهای اجتماعی و منافع عمومی است:
سلب مالکیت نیز بعلت تغییراتی که بتدریج در آن پدیده آمده تا حدی شبیه به مصادره اموال شده است مثلاً مطابق قانون میتوان بنفع شخصی که از مالی بع=هتر از مالک آن استفاده میکند سلب مالکیت کرد. این ترتیب در مصادره اموال نیز معمول است زیرا جامعه از عمل مذکور استفاده میبرد.
سرایت دادن سلب مالکیت به حقوق عینی غیر منقول ( بجز مالکیت) مانند حق ارتفاق و حق انتفاع سبب نزدیکی مفهوم آن به مفهوم مصادره اموال میگردد. بعلاوه موارد مختلفی از آندو وجود دارد که مفهومشان با هم اشتباه میشوند مثلاً در سلب مالکیت از بعضی از حقوق و امتیازات مختلف برای وزارت دفاع ملی, مفهوم هر دو تقریباً یکی است.
ولی با اینحال یک اختلاف اساسی بین آندو وجود دارد و آن عبارت است از اینکه مصادره فقط از اموال منقول و حقوق عینی غیر منقول بعمل می آید. در صورتیکه سلب مالکیت همیشه در مورد اموال غیر منقول اعمال میشده است.
از لحاظ شکلی: مصادره اموال همواره با دخالت ادارات دولتی صورت میگرفت و هیچگونه شکایتی از آت بمقامات قضائی جایز نبوده است. ولی سلب مالیکیت مستلزم دخالت و رسیدگی قضائی بوده و با دخالت مقامات دادگستری صورت میگرفته است. ولی امروزه رسیدگی مراجع قضائی حذف شده و رسیدگی بآن را در صلاحیت دادگاههای اداری قرار داده اند مثلاً قانون 14 دسامبر در مورد سلب مالکیت بسبب عملیات ساختمانی و شهرسازی و یا تخریب مناطق فقر نشین و ایجاد ساختمان نو را در صلاحیت دادگاههای اداری قرار داده است.
امروزه ترتیب رسیدگی بعلت تسهیلات موجود, شکل سابق خود را از دست داده و بصورت ساده تری در آمده است. مثلاً ارزیابی املاک بوسیله هیئت مخصوص را حذف کرده و انجام آنرا در اختیار دادرس مخصوصی گذاشته اند که او با در نظر گرفتن تعرفه وزارتی مبادرت به ارزیابی می کند.
ارزیابی ملک در سلب مالکیت از ارزیابی در مورد اموال مصادره شده, مشکلتر و پیچیده تر است. در هر حال بهای ملک باید قبل از تملک تعیین و پرداخت شود.
سلب مالکیت و ملی کردن
ملی کردن پناهگاهی عبارت از تملک آن بوسیله دولت است که از لحاظ ماهوی هیچگونه فرقی با سلب مالکیت ندارد. در بند 9 از مقدمه قانون اساسی 1946 فرانسه, که هنوز باعتبار خود باقیست, ملی کردن اموال و بنگاهها مانند سلب مالکیت, بمنظور منافع عمومی بوده و بوسیله دولت انجام میگیرد. در هر دو نقل و انتقال بطور یکجانبه صورت گرفته و به قصد و رضای مالک نیاز ندارد ولی موضوع سلب مالکیت و ملی کردن با هم مغایر است چه سلب مالکیت شامل اموال غیر منقول یعنی اراضی وابنیه بوده ولی ملی کردن درباره بنگاهها و موسسات تجارتی و صنعتی اعمال میشود, و اموال غیر منقول آنها نیز جزو دارائی بنگاه میباشد که در موقع انتقال مالکیت بنگاه, بدولت منتقل میگردد. _ باضافه هدف ملی کردن غیر از سلب مالکیت است چه ملی کردن باتکاء افکار اجتماعی و انقلابی صورت میگیرد و منظور از آن نیز اداره امور بنگاه بوسیله دولت است ولی در سلب مالکیت چنین مقدماتی وجود ندارد و منظور از آن نیز معمولا ایجاد ساختمان یا تغییر وضع بعضی از نقاط شهر و بطور کلی شهرسازی است.
تعداد صفحه :43
